摘要：教育行政权的行使。是教育行政主体运用国家教育权力对教育事业进行管理的活动。笔者探析了教育行政权行使的特点，分析了教育行政权行使中存在的问题，提出了创新教育行政权有效行使的对策：明确教育行政权行使的主体，进一步转变教育行政职能，公开教育行政政务，建立教育行政协同机制，培育教育中介组织，构建教育行政权行使的监督机制。加强教育行政执法队伍建设，建立和完善教育行政执法制度等。
　　关键词：教育行政权；有效行使；对策
　　教育行政权是国家行政权的重要组成部分．是教育行政主体对教育改革与发展实施组织、领导、管理与监督的权力。
　　教育行政权的行使．是教育行政主体运用国家教育权力对教育事业进行管理的活动。国家教育行政权的产生是国家对教育进行必要干预的需要。是国家依法控制教育的结果。这种权力主要表现在国家对教育资源的掌握和控制上。教育行政权的行使有自身的特点。目前。教育行政权行使中存在一些问题．亟待进行研究和采取措施解决。
　　一、教育行政权行使的特点
　　教育行政权的行使．除了具有一般行政权行使所具有的执行性、命令性、规范性、程序性等特点外。还具有自身的特点：一是行使主体的多元性。教育行政权的行使主体，除教育行政主管部门外，还有劳动和社会保障(目前在国家层面已经与人事部合并)、发展与改革、财政、编制、物价、规划、组织等部门。二是行使对象的特殊性。教育行政管理的对象涉及许多方面，包括各级各类学校教师和学生．而且学生中绝大多数是未成年人．是无民事行为能力人或者限制民事行为能力人。三是行使过程的协同性。教育行政权是由不同的行政部门分别行使的。一般性教育行政管理权尤其是教育教学管理权由教育部门行使。教育费附加由税务部门负责征收．教育费附加资金的管理和教育费拨付由财政部门负责．等等。四是手段的综合性。不同于其他行政部门执法注重惩罚性。教育行政权的行使更加注重教育性和人本性．既有管理也有处罚．主要是鼓励、引导和指导。五是监督的广泛性。教育行政权行使的正确与否．以及对学校的教育教学质量监管是否到位。必然会受到党委、人大、政府、政协、上级主管部门、新闻媒体、社会各界和人民群众的广泛监督。
　　二、我国教育行政权有效行使中存在的主要问题
　　1．主体不明。一是政府和学校的定位不清。政府作为公办学校的举办者、投资者和管理者的角色混同；二是政事不分。
　　教育行政部门“越位”．干了教育事业单位或者教育中介组织应当干的事情：三是地方教育行政机构称谓混乱．有的名不副实，如京、津、沪、渝4个直辖市教育行政部门称教育委员会．其他省、自治区称教育厅；四是议事协调机构设置随意，管理混乱，议事协调机构只见成立。不见撤销。数也数不清的各种“领导小组”及“办公室”，形成多头式管理，运动式、突击式、一窝蜂的工作方式。
　　2．有法不依。依法．是教育行政权有效行使的根本，而实践中的有法不依使教育行政权有效行使失去了基础。首先是法治观念淡薄．一些地方教育行政部门的公务员特别是个别领导干部的宪法意识和法治观念淡薄．长官意志浓厚．官本位风气盛行：有的教育行政违法，表现在有的适用法律法规错误；有的违反法定程序等．在行政管理中超越职权、滥用职权、行政失职：有的教育行政不当．表现在目的不良，在教育行政权的行使过程中．基于个人或者小团体利益明知自己的行为违背或者偏离法律、法规的目的或者原则，仍做出不当的具体行政行为。
　　3．程序不当。长期以来．在教育行政执法中“重实体、轻程序”的现象十分突出。如行政程序错误，缺少法定步骤，超过法定时效．不满足当事人的听证要求等，不同程度地剥夺了管理相对人、利害关系人的知情权、参与权、表达权和救济权，侵害了管理相对人的合法权益。如，2006年。重庆某高校几位因考试作弊被开除学籍的大学生．由于学校没有满足其听证要求而向重庆市教委提起了行政申诉。
　　4。监督不力。教育行政权行使监督机制不完善．防范措施不严密。如滥用教育行政权．越位、缺位现象仍然存在，监督乏力。如缺乏对教育行政监督的公正评价机制．目前对我国教育行政实施的各种评价方法．缺乏公正合理的体制机制保障．无论是督政还是督学基本上不分层次、类别、性质。都用“一把尺子”去衡量：缺乏对教育行政监督的法律规定，实践中产生的行之有效的监督形式尚未被法律确认并加以规范．现行的教育管理体制存在条块分割的弊端；人大、政协、司法、社会监督等教育行政外部监督不力，而教育行政内部监督不够．工作监督办法较少，手段不多，成效不明显。
　　5．素质不高。我国教育行政部门的绝大多数公务员素质较高，执政为民、服务发展，为教育事业的发展做出了宝贵的贡献。但是。勿庸讳言．教育行政机关的少数公务员素质还比较低，存在着“勾兑”、“踢球”、“折腾”、“利己”、“刁难”五大流毒，败坏了教育行政机关的形象．影响了教育行政权行使的有效性和公信力。
　　6．机构缺位。法制工作机构缺位。～方面．除教育部、各省、自治区、直辖市建立了专门的法制工作机构外。在不少地区和大部分县的教育行政部门没有设立专门的法制机构．即使个别地方设立了，作用也发挥得不够好；另一方面。由于育行政执法经费保障不力．教育行政部门基本没有设立专门的执法大队．致使执法工作难以顺利进行．教育法律法规成了“软法”、“水法”。
　　7．立法滞后．教育行政立法滞后．使教育行政权的有效使面临诸多尴尬：有些方面无法可依，如，至今没有一部行程序法．更没有一部教育行政程序法．致使教育行政执法程长期缺乏法律规定：有些已出台的教育法律法规落后于教育行政实践．急需修订，如1998年3月6日发布实施的《教育行政处罚暂行实施办法》，一“暂”就是十年；有的教育法律存在重大缺陷，如《高等教育法》没有“法律责任”的规定；有的教立法过于原则．操作性不够强．造成了行使自由裁量权中的处罚不公、处罚创收、裁量权运用不当、拖延履行法定职责等问题；有的法律法规缺乏配套，不够完善，某些法律法规之间存在矛盾，造成政出多门、难以协同，基层学校无从适应。难以应付：立法技术有待提高，我国教育法律描述性的定性语言过多．定量的规范偏少．对政府行为的规范比较空泛。
　　三、推进我国教育行政权有效行使的对策
　　(一)明确教育行政权行使的主体
　　政府是教育行政权行使的主体．是教育体系的构建者．教育公平的维护者．教育投入的保障者．学校运行和教育质量的监督者，应着重做好统筹规划、政策指导、组织协调、监督检查、提供服务等，确定校长任免、工资、津贴标准和奖罚，教师资格标准、基本工资标准、学校总编制、工资津贴总额。学校和其他教育机构是办学者．是教育行为的具体实施者．行使的主要是教育教学权而不是行政权．在教育、教学、研究、教职工聘任、津贴发放和教师奖惩方面享有自主权。高等学校根据法律法规的授权，享有招生、学籍管理、对师生的奖励和纪律处分、毕业证书发放和学位证书授予、教师职称授予等行政执法权。
　　(二、进一步转变教育行政职
　　能加快教育职能的转变．限制行政部门对教育事业无所不至的干预。要从管制型政府转向服务型政府、从无限政府转向有限政府。教育体制改革是要改革政府“包得过多．统得过死”
　　的体制。改革办学体制，改变政府包揽办学的格局、大力支持和发展民办教育．逐步建立以政府办学为主体、公办教育与民办教育共同发展的格局。转变政府教育职能．要从宏观上把握行政部门权力利益化的体制根源．充分考虑行政体制构架中的“冲突”问题；要遏制部门利益、单位利益至上问题．加强对行政部门自由裁量行为的监督和控制：要适当对部门的决策权与执行权进行分离。
　　(三)公开教育行政政务
　　公众参与．是教育行政权行使的一项重要制度。要公开教育行政权力行使过程，完善公众参与机制，建立健全教育决策的专家咨询论证制度、公众参与制度、合法性评估制度。完善规范性文件的制定程序。实施规范性文件审查备案机制。为了强化政府公共管理职能，保证人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权．要提高对政府履行教育法定责任执行情况的透明度和公开性。上海市教委和市政府教育督导室于2006年8月上旬，向社会公示了《关于2005年上海各区县政府依法履行教育责任执行情况的报告》，以公示公报制度确保地方政府依法履行教育责任。此公示公报．不仅在上海市产生了一定的震动．而且在全国教育界引起了广泛的关注．被一些媒体称为“中国财政史上亦属首次”的创举。
　　(四)建立教育行政协同机制
　　针对教育行政权行使主体多元性的特点和部门之间协同不够好的问题．教育行政部门与相关行政部门应当相互配合。
　　加强沟通与协调，提高教育行政权行使的效能。教育行政及相关部门应加强沟通。各部门要克服目标不一、各自为政的状况，建立沟通渠道。形成既有共同目标．又有分工协作的工作局面：在教育法规政策制定前，先听取教育专家与有关部门的意见。使制定的法规政策具有较强的科学性和可行性。而在法规政策制定后。在实施中。则要加强“实践——各部门共识——再实践——各部门新的共识”的过程．以这样的沟通方式来提高工作效率．
　　(五)培育教育中介组织
　　教育中介组织．是不以营利为目的．奔人政府与社会个体之间，为社会提供教育服务的非政府公益组织．它主要通过教育审议、咨询、评价和鉴定等手段参与政府与学校管理．包括教育的审议会、咨询会、评议(估)会、考试委员会、资格与证书鉴定委员会、家长委员会等组织形式。政府应当加强对教育中介组织的培育：政府应当从具体的教育事务中主动退出．如一些专业性较强的领域，从而扩大教育中介组织活动的范围；政府要维护教育中介组织的独立地位．改变随意干预中介组织自主权的做法．确保中介组织在机构设置、人员产生、经费筹措等方面的独立性；政府要通过授权和委托．使教育中介组织享有一定的管理权．教育中介组织要实现对教育事务的管理需要一定的权力．除了其自身所具有的组织性权力之外．政府分离出来的权力是其权力的主要来源：政府要给予财政上的支持．教育中介组织的独立性、民间性要求其经费来源主要应是其成员的会费收入．而不是政府的财经拨款．但由于教育中介组织承担一定的教育行政职能．政府应给予财政支持．包括财政拨款和税收支持．此外政府要提供应有的救济途径。目前我国的法律尚缺乏对教育中介组织法定救济途径的规定．应当加快立法步伐。
　　(六)构建教育行政权行使的监督机制
　　一方面．要构建教育行玫行使的外部监督机制。要加强立法监督，要发挥人大的监督作用，减少部门立法．更多地委托机构和专家立法．增强立法的透明度和公信力：要加强司法监督。既包括检察机关的监督，如对教育职务犯罪举报的受理、审理和起诉等，又包括审判机关的监督，如人民法院通过受理、审理教育法律纠纷．对教育行政及相关部门的行政行为进行监督；要加强政党的监督，加强执政党的监督，教育行政及相关部门要自觉接受共产党的领导．认真贯彻党的教育方针：
　　要强化人民群众的监督．尊重和保障人民群众对教育改革与发展的知情权、参与权、表达权和监督权：要充分发挥新闻舆论的监督作用。对新闻舆论反映的问题．教育行政及相关部门要认真调查核实，依法及时处理；要高度重视网络监督。保障人民通过网络等平台监督政府。另一方面，要构建教育行政权行使的内部监控机制要规范耜完善教育行政层级监督机制，包括上级行政机关对F级行政机关的监督和政府各部门之间的监督：要完善教育行政执法监督机制．各级教育行政及相关部门的监察、审计机构要依法强化对教育行政执法机构及其丁作人员的专项监督：要完善教育督导制度，强化督导力度。
　　(七)加强教育行政执法队伍建设
　　建萤：和完善教育行政执法机构．在省级教育行政部门设置专司教育行政执法的处室．在区县教育行政部门建立专门的教育行政执法大队，配置专职人员．集中执行教育行政处罚决定．对教育行政执法进行监督．改变教育行政执法的散乱、软弱状况、要完善资格管理制度．在招录教育行政公务员对应注重对≥E法律知识的，等察，对教育行政执法人员实行严格的资格管理制度。强化管理的整体性和统一性，以利于综合评价、考核与监督。要加强专业知识培训，目前的教育行政执法人员就其知识水平．无法有效开展教育行政执法工作．而补充新的合格的教育执法人员需要一个较长的过程．所以对现有的教育彳于政执法人员加强培训．提高其业务素质是最好的解决办法．
　　(八)创新教育行政执法制度
　　法律的稳定性、普遍性和统一性．使其具有经济手段、行政手段不可替代的优势．作为社会的制度性力量．可以为教育行政执法制度设计提供稳定、强制的保障。要按照建设服务政府、责任政府、法治政府和效能政府的要求．用法治手段解决教育行政权行使中存在的问题．用制度管权、管事、管人．使教育行政权的行使规范化、法治化，从而提高有效性。要积极探索建立教育行政执法岗位责任制度、教育行政执法公示制度、教育行政处罚程序制度、教育行政复议实施办法、教育行政执法举报投诉制度、教育行政执法过错责任追究制度等教育行政执法制度．完善教育行政执法机制，使教育行政权的行使做到权责～致、决策科学、执行顺畅、监督有力，不断提高教育行政权行使的有效性．

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