[摘要]“分权”已成为当前教育改革中的一个全球性主题，然而，对于教育分权及其有关实践我们需要进一步予以理性审视。分权并非与集权构成相反相成的平衡关系；实践中，教育分权易导致政府义务和责任的失衡，并不必然促进教育民主与效率，且易导致学校追求功利性、狭隘化的办学目标。
　　[关键词]分权；教育分权；教育集权；教育改革；教育管理
　　“集权招人厌恶，如今是分权的时代。现在世界上恐怕找不到一个国家不高唱分权的调子。”…同样，教育分权改革也方兴未艾。在这样一个全球性的教育分权的时代，公共教育改革潮流也不约而同地指向了学校内外部的权力平衡与机制盘活的问题。公共教育所谓的“集权”、“低效官僚科层体制”等诟病，受到了人们前所未有的“口诛笔伐”。
　　一、分权与集权的平衡并非相反相成
　　在全球性的公共教育改革运动中，大多数西方国家的教育系统的管理正处于从集权向分权的变革过程。分权正成为教育管理的必然框架，通过这个框架，中央和地方的角色分配以及新的平衡关系正在形成。一些典型的国家，如，原本高度集权的瑞典，正走向比较彻底的分权(或至少是地方化)。然而，分权并非是一个形式单一、方法统一的问题。
　　譬如，“有些具有悠久分权传统的国家正走向集权。……其中，这些国家推行国家课程，执行国家测验和报告统计，决策权不属于地方市政当局，而是由教育部直接投资”{21，最典型的例子是在前保守党政府执政下的英格兰与威尔士。
　　事实上，分权与集权在现实中决非语义上的一对“反义词”那样平白；从集权转向分权，也并不像把一个物体从一个地方移到另一个地方那样简单。
　　达林指出：“我们现在的讨论既非一个统一的分权浪潮又非一个单一的分权。有分权发生的地方就需要重新定义中央的作用，这样能强化中央的作用。分权和日益强烈的中央控制有可能在同一系统内同时发生，结果将形成更加紧密结合的系统。”[3]因此，对于分权，我们还需更为具体、明确的理解。
　　其一，分权是一个相对的概念，它具有不同的表现形式(类型)，涉及权力在不同层级之间的重新分配。原本具有高度集权传统的国家正走向彻底分权，或至少是地方化，如北欧的瑞典、荷兰等国；而本来地方政府就享有很大的教育权的英国，在分权的进程中反而凸显出中央集权的特点。其二，在分权发生的同时，集权也可能同时发生，从而形成更紧密的系统，分权和集权的概念因此也可能需要重新定义。“分权原理的背后隐藏着明显的等级思想：中央确定总方向和目标；地方确保最好地完成它们。最终的责任由最高层承担。”14]如，美国在给一些学校完全的自治权的同时(如特许学校)，与之伴随的是国家统一的考试和标准。其三，分权之外有制衡。权力下放后，仍需形成对权力的有效制衡机制。如，各国的权力下放实践已赋予校长越来越多的权力。但校长一极化的权力膨胀对学校的有效管理发展并不一定有利。这就要求在校长权力以外的校董会、校务委员会、教职员中形成监督、制衡的机制，牵制或者削弱校长的职务性权威。
　　一个国家教育系统内部的权力结构变化还与该国的政治体制、行政组织原理密切相关。如，英国的教育行政体制比较精简，在垂直层次上仅分为中央和市(郡)两级，这就不难理解保守党政府和新工党政府的权力下放与中央集权并举的特征。又如，美国是联邦国家，在中央与州两级管理中，以州为主；中央除立法和拨款外，不干涉地方的教育行政事务，在地方教育行政机关与学校的关系中，强调学校办学的自主性。
　　总之，分权的过程实际上是一个利益机制的重新平衡问题。倡导分权，实现管理重心下移，减少管理层次上的扁平化管理，其中仍有集权，仍需制衡，这是权力的一个极为正常的动态平衡过程。
　　二、教育分权易导致政府义务与责任的失衡
　　权利与义务、责任是对应的。分权不仅仅体现为权力问题本身，它还需要重新平衡责任与利益的问题，因此它是一把双刃剑，会带来负面影响。政府权力的下放，赋予了地方更大的责任和义务。而各级政府及教育行政部门在分权的意图中一旦融进了混淆、推卸责任的动因，问题就更复杂、严重了。有研究指出：“形式上发展教育层层有责，而实际上将责任层层下卸，形成‘无层负责’的现象，如相当长的时期里存在的‘上面政策开口子，下面操作掏票子’，即是权责分离、职责混淆的现实写照。”15]由此看来，权力下放并不必然会给地方和学校带来好处，这是由权力本身的复杂性决定的。墩育场域中的权力的分配实质上是各个利益集团之间的利益问题，这里的利益集团既有各级政府，也有工商企业界和教育界的代表等。澳大利亚学者斯麦史认为：“权力下放使得中央权力机构能增加而不是减少他们对学校的控制，削弱中央对公共事业的资源投入，并允许州政府推卸其为全体公民提供同等优质教育的社会责任，它使得州政府以毫无尊严的方式推卸了其为公众提供优质教育的历史责任，而让学校社区去应对资源的枯竭。权力下放是一个故意耍花招、肆意歪曲、有意隐藏和蓄意失职的过程。”[61在我国，为了改变过去乡镇、村办教育的极度不平衡、财政困难的现状，进入2l世纪开始确立了“以县为主”的农村教育经费管理体制，将发展教育的权力从乡镇上收为更高层的县政府来控制。然而，即便如此，一刀切的“以县为主”的义务教育经费支付体制，仍无法保证大多数欠发达地区农村义务教育的正常运行，更不用说义务教育的均衡发展。
　　因此，“以省为主”、“以国家为主”的“权力重新集中”的财政体制也日益受到人们的倡导和重视。在新西兰、瑞典等国家，人们发现权力并不是越多越好，大多数的学校董事会都不希望被赋予更多的自主权力。正如韦斯所指出的：“放权仅仅是一种暂时性的解决方法。教育体制中的冲突和不平等根深蒂固，简单地向下转嫁责任并不能解决这一问题。”
　　三、教育分权并不必然促进教育民主与效率
　　20世纪80年代以来的学校自治、校本管理等分权取向的教育改革，都认定了分权会解除低效的科层制，提高公立学校组织的运行效率。然而，实际上这并不是一个绝对的逻辑，而是要依据具体情况来定。如，在规模小的国家或政府层级较少的国家，集权型政府易于掌握局势，他们更有可能提供更有效率的资源分配机制。同样，在分权体制中，也存在管理中的精力、时间内耗的情况，这在校本管理的一些实践中已有体现，一些校长的精力和时间已经出现转移和内耗的现象。因此，权力下放与组织的效率并不具有必然的联系。贝磊认为：“在各种情况下，有关效率的讨论既可用以支持教育集权，又可用以支持教育分权。……提高效率并非理所当然地是那些即便是专门致力于此目标的教育分权改革的一种必然结果。”
　　上文已经谈到，各国的权力下放大都涉及权力集中的一面。换言之，权力下放的同时加强了权力控制。让学校对国家统一课程、考试的绩效指标负责，让教师和学校对他们的社区、系统和学生负责，这些都将会加强教育的社会控制。尽管改革者可能坚持认为，国家课程坚持社会的公正、平等机会，但事实上又很难做到，因为它很难兼顾到差异性。
　　因此，国家课程的标准、考试指标、激励竞争等对弱势群体是很难兼顾的，谁是受益者?这不难回答。
　　这样看来，权力下放并不是一种真正民主的改革措施，而是一种保守的管理措施。
　　另外，权力一旦下放，就牵涉权力的接受问题。
　　政府向学校、学校向家庭等的分权、赋权，并不会均等地让权力接受者受惠，而是有选择性、有偏好性的。从择校来看，国内外都一样，大量的事实表明，择校天然地不利于社会不利群体，家庭经济 社会资本优越的人，会通过购买或其他途径来获取更好的教育资源而脱离现状，而其他地位相对较差的家庭和学生只能继续在现有的学校中接受相对落后的教育。沃尔福德认为，权力下放会产生这样一种情形，即孩子接受教育的方式必然与他们的社会阶层和所属种族的地位相适应。权力下放将产生学生差异，这种差异与社会阶层及种族密切相连，特别是歧视工人阶级子弟以及非洲一加勒比海后裔的子弟。19]权力下放会使得教育管理者放弃对社会公正的传统追求，而去迎合增加竞争和个人选择机会给政府和学校带来的直接好处。
　　佐藤学教授对Et本的权力下放进行了尖锐的批评：“在现今行政改革的背景下推进的教育行政的地方分权化，存在两个危险(即地方行政严重的财政拮据和地方教育委员会缺乏自律性行政能力和保守主义)，它们不是扩大教育自由而是压制了教育自由。令人遗憾的是，地方教育委员会本质上拥有比文部省还要保守的官僚性体制。”澳大利亚研究课程下放的批判理论者对此有更为深入的分析。他们认为，权力下放会使课程的社会控制功能得到加强。
　　他们的推理根据是：其一，权力下放的手段被工商业和政府用来“把经济和财政危机”转嫁给地方学校，被政府用来推卸“为所有人提供平等优质教育机会的责任”；其二，权力下放的特征是“政策制定和执行间的分离以及他们在具体个体和团体间的角色分配”；其三，在权力下放的背景下，通过国家课程和纲要，全国性和全州考试，国家标准和能力，教师评价和课程审查，中央对教育的控制得到加强；其四，关于课程决策，联邦政府和州教育部仍然保留制定目的、目标、监督芏具和财政预算等权力；其五，权力下放在课程决策过程中排除了教师、学生、父母和工人的参与，否定了这些利益相关者提实质性意见的任何可能性。
　　四、教育分权易导致学校追求功利性、狭隘化的办学目标
　　权力下放是与结果考核、目标绩效导向的新管理主义思想结合在一起的。学校过于关注产出、关．注效率，就容易导致教育中的“偷工减料”与急功利行为，会不太重视不便通过“分数”、“考试”来评的学生素质的培养，忽视人文价值内涵的培育，容易与培养人的完整素质的教育目的失之交臂。教育已成为经济理性主义、工具主义的工具，并非耸人听闻。因为权力下放的确为功利主义、狭隘的经理性主义价值诉求引入教育领域铺平了道路。“将理权限下放给具体学校的后果就是校际合作机制到伤害，包括分享支持性服务、学校之间的专业流等。”而工具理性主义的价值取向一旦进入课教学，课堂中狭隘的竞争关系、利益关系便可想知。“尽管受到广泛的批评，公立学校教学的主要眼点仍然在基本技能的培养上，公立学校教育中社会价值和道德教育的缺失已经成为导致其组织合法性下降的一部分原因，对基本技能教育的片面强调导致了中小学阶段教育的商品化。”[13]博尔很精辟地表述道：“权力下放在以课程和课室为取向的教师与以市场和预算为导向的管理者之间塞进了一个楔子，造成两部分人之间在兴趣、价值观和目标上的强烈的潜在差异性”；赖恩延续了这种批判，他认为，“权力下放的底线理念不是更好的学校，而是更便宜的学校”。1141毋庸置疑，对学校层面的权力下放多少是在模仿企业、私营公司的理念。
　　然而，学校不能像工厂车间一样进行工作，这早在20世纪初就引起了人们的热切关注与批判。只是在一个市场化、民营化、强调私营机制的时代，今日学校之效仿企业的行为看上去更具合理性。校长成了职业经理，而不像是优秀的学校事务管理者；教师是员工，而不像是从事教书育人的专业人士；学生是顾客，而不像是身心发展中的鲜活的生命；国家标准、法定课程等成了可以不断重复使用的工具与原料，不再像是可以让教育迸发无穷创造性空间的智慧源泉，等等，这些都是分权在现实中滋生的难以避免的弊病。
　　如此看来，在大力倡导分权的教育改革时代，我们需要对教育分权抱以必要的理性态度，对教育分权所带来的负面影响应该有一个基本的客观认识乞

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　　[注释]　　[1]王绍光．分权的底线[M]．北京：中国社会科学出版社，1997．1．[2]雷·马歇尔，马克·塔克．教育与国家财富：思考生存[M1．顾建新，赵友华，译．北京：教育科学出版社，2003：4．[3][4]波·达林．理论与战略：国际视野中的学校发展[M]．范国睿，主译．北京：教育科学出版社，2002：5、262．[5]钱伟源．基础教育改革研究[M]．上海：上海科技教育出版社，2003：110．[61[91[1l][14]谢少华．权力下放与课程政策变革——澳大利亚经验与启示[M]．广州：中山大学出版社，2002：30、54～55、52、3l一32．[7]杰夫·惠迪，等．教育中的放权与择校：学校、政府和市场[M]．马忠虎，译．北京：教育科学出版社，2003：169．[8]贝磊．教育控制：集权与分权问题及其张力[J]．教育研究，2006，(6)．[10]佐藤学．日本教育改革舆论的十大流言[J]．钟启泉，译．教育发展研究，2005，(9)．[12]本杰明·莱文．教育改革——从启动到成果[M]．项贤明，洪成文，译．北京：教育科学出版社，2004：173．[13]Christopher A．Sireon．学校运营——从行政型与学习型组织视角分析[M]．徐玲，等，译．北京：中国轻工业出版社，2005：234．