[摘要]《农村义务教育经费保障新机制》切实保证了我国农村义务教育经费的专款专用和及时到位。但在该政策的实施过程中，还存在诸多问题。其中，偏远地区农村教学点的经费困境在“新机制”实施后并没有得到根本解决，这直接影响到教育质量和公平。本文以湖北省Y县C教学点为例，对教学点的经费困境进行了深刻剖析，并结合“新机制”政策提出建议。
　　[关键词]新机制 农村教学点 经费状况 个案分析
　　年颁布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中，中央政府明确提出将农村义务教育全面纳人公共财政保障范围，根本上促进了农村义务教育经费问题的解决。但同时，“新机制”在实施过程中也暴露出问题。如部分省份反映公用经费标准偏低；教师津贴失去资金来源；个别地区仍在进行代收费等。农村义务教育办学形式主要有县镇中心学校、完全小学、初小和教学点。“新机制”后经费问题正是通过这些学校的办学情况而反映出来的。其中，地处偏远的农村教学点办学经费尤其紧张，成为农村教育的最薄弱环节。教学点经费困境具体体现在哪里?原因何在?应该怎样进一步完善新机制以保障所有农村学校特别是教学点的办学经费?本文运用质的研究方法，将对这些问题进行解答。
　　一、“新机制”后湖北省Y县C教学点的经费困境
　　湖北省Y县位于湖北省东北部，地处大别山南麓鄂皖交界处。全县国土面积1449平方公里，山区．87平方公里，丘陵310．13平方公里；总人口．15万人，农业人口34．49万人，是一个集老区、山区、库区为一体的贫困山区农业县。2006年Y县农民人均纯收入是2369元，低于当年全国和湖北省农民人均收入，当年全国和湖北省农村人均纯收入分别是3255元和3099元田。
　　村位于Y县海拔800多米的山上，与安徽省交界。全村共131户，400多人。C村人口稀少、地处高山，交通极为不便，C教学点是该村唯一一所小学。农村中小学布局调整后，村里3年级及以上的学生均到山下的中心学校上学。2007年C教学点共有学生9人，分三个年级，教师一人(吴老师)。C教学点有教室2间，一间用作教学，另一间作为吴老师的办公室和休息室；厨房一间，用于给学生加热午饭；柴草房一间，基本闲置，仅放一些燃料、柴草等；教室前的空地用于学生课间游戏。这就是C教学点的全貌，典型的一师一校，学校规模很小，但对于C村学龄儿童的教育却发挥着不可替代的作用。在C村进行田野考察期间，笔者通过私人关系进入现场，主要采用质性研究的典型方法即访谈法和观察法，针对教学点的经费及相关问题进行了详细调查。
　　第一，c教学点的办学经费紧缺，办学条件极为落后。通过对C教学点吴老师的深度访谈，我们详细地了解到该校的经费情况。表1是湖北省Y县教学点的收支状况。每年中心校给c教学点元办公经费，这些经费只能勉强应付最基本的日常开支。在这里一直任教的吴老师谈到：以前学校没被撤并的时候，学校每年收取学生的学杂费有2000多元归自己支配，比较方便，也基本够用。而现在，向中心校申请厨房修缮和体育器材更新资金一直没有答复，这对教学点的发展是很不利的。连最基本的保障都没有。
　　之所以c教学点的经费是由其所属中心学校拨付，是因为目前教学点隶属本乡镇中心学校管理。据调查，中心学校向下属教学点划拨资金不依据学生数，而是各个初小根据自身需求向中心校提出资金申请，中心校再考虑实际情况予以回复。而大多数中心学校经费短缺、负债运行，因此很多教学点的资金需求难以得到满足。由此，我们也调查了C教学点所属中心学校的经费情况(见表2)。中心学校每年的费用收入为20400元，而扣除每年开销、普九债务、危房改造及预计基本建设支出，还有23万元的资金缺口。在这种情况下，中心学校没有能力更没有意愿给下属教学点拨付资金。
　　第二，C教学点教师工作辛苦，但工资很低且得不到保障。C教学点吴老师谈到：“我们这里山区很穷，中心校也没钱，2006年之前我的工资一直在元以下，直到今年我每月能拿500元。这是因为中心校有一位老师病休，只拿70％的工资，剩下的30％大概有300元校长给了我，然后再从学校公用经费中挤出200元，一共给我500元。”
　　二、Y县C教学点经费短缺的代表性
　　个案研究具有其无可替代的优势，“一个精心寻找的实例往往提供了比任何一种理论模型都丰富得多的内容”[41。同样，C教学点作为个案也起到了典型的代表作用。这一点是通过我们对其它地区的调查以及学术界的相关研究而得到印证的。
　　1．C教学点的经费困境在中西部其它地区同样存在我们调查的大部分教学点由于办学经费短缺，没有资金用于危房改造，危房比例很高。如表3所示，教学点数量居全国前六位省份的农村小学危房面积均远远高于全国平均值(贵州省除外)。这些地区教学点危房比例在当地学校中几乎是最高的，这在很大程度上反映了教学点经费短缺的困境。调查中也发现，很多偏远教学点甚至几年都不曾得到任何办学经费。又如，广西百色骆马教学点经费也极其紧张：办公经费按每学期每生5元的标准发放，中心校扣去每人1．5元，留给教学点是每生3．5元，全校只有100多元钱。
　　此外，教学点教师工资水平很低，且得不到保障。教学点教师大多为代课教师或少数“民转公”教师。经调查，这些代课教师平均工资在300～500元，公办教师由于教龄短也只维持在600—700元。据教育部统计，全国农村尚有36万名代课教师，大多工作在偏远山区，特别是教学点派不进足够数量的公办教师，只能低薪聘请代课教师，很多代课教师的工资不到公办教师t资的1／3。可见，大量代课教师工资得不到保障的问题在“新机制”后依然凸显。
　　2．教学点经费短缺的阶段性特征教学点经费短缺首先是总量上的短缺，是指教学点处于农村义务教育经费整体短缺的背景之下。
　　中西部很多县财政困难，义务教育“以县为主”的财政体制致使县级政府难以承担义务教育经费的重负。据调查，中西部地区义务教育支出几乎都在县级财政支出中占第一位。其中，教师工资占到绝大部分，甚至挤占公用经费。如湖北Y县2006年教师工资支出5290万元，占到全县教育总投入的88％，而学校公用经费却十分有限。此外，从微观层面讲，教学点面f临分配性经费短缺的困境。这主要是从隶属关系的角度看，教学点从属于中心校，资金与行政管理均由中心学校负责。县财政经费下拨后归中心校统一管理，而中心校对教学点的资金划拨并没有任何标准和数量规定，只是在教学点提出要求后才视具体情况而给予临时回复。目前中心校资金短缺，对其下属教学点没有能力也没有意愿去加强其建设。
　　三、对“义务教育经费保障新机制”政策的反思及对策建议
　　针对教学点经费短缺问题，新机制的不完善之处主要体现在：
　　地方基层政府责任仍不够明确，导致农村义务教育经费普遍短缺。《新机制》虽然规定了公用经费和校舍维修资金的中央与地方政府的承担比例，但对于普九欠债没有作出安排，甚至地方政府对其应该承担的经费比例也很难兑现。(2)“教学点纳入中心校管理”导致教学点经费分配性短缺。《新机制》
　　规定：预算以学校为基本编制单位，村小(教学点)纳入其所隶属的中心学校统一代编。这表明：中心校负责资金划拨，教学点在获得经费方面处于被动地位，且中心校对教学点划拨资金的随意性导致了教学点经费短缺。(3)新机制未把代课教师等人员的工资列人预算。新机制实行后，代课教师工资由其所属中心校自行解决。而中心校经费短缺，代课教师工资无从保障。
　　由此，针对《新机制》后教学点的经费困境，建议如下：
　　《新机制》实施过程中应进一步明确各级政府责任。高层政府应尽快落实“普九”欠债和学校危房等问题的解决方案；县级政府应“继续负责农村义务教育的管理和基础设施建设，包括教学管理、校舍建设、设备购置、环境治理、危房改造和经费管理等；乡镇政府负责当地中小学校舍的修缮”【41。
　　规范中心学校对教学点的管理，将教学点办学经费单列。应制定投入标准，建立强有力的监督机制或问责制保证中心校对教学点的资金投入。从长远来看，教学点应该有自己独立的经费来源。如县财政应成立专门的办公室以对教学点进行统一管理。
　　根据实际提高教学点优秀代课教师工资。一方面，应将代课人员的工资作出预算，保障他们按劳取酬。另一方面，对于优秀代课教师应继续保留，并创造条件如加强培训、提高学历等，让他们转为公办教师。

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注释：

　　①表3是全国各省份中教学点数量由高到低排列的前六个省份的小学办学条件情况。限于没有教学点办学条件的直接数据，这里采用六省农村小学办学条件相关数据。这六个省份均属于中西部落后地区，大量的教学点是这些地区农村学校的显著特征，那么这些地区的农村小学办学条件情况在很大程度上也反映了教学点的情况。

　　参考文献：

　　[1]周济：农村义务教育经费新机制实施中出现五大新问题，新华网，2006-4-27．http：//news．xinhuanet．com/politics/2006-04/27/content_4484675．htm

　　[2]中国宏观数据挖掘分析系统：英山县农民人均纯收入统计表．http：//number．cnki．net/cyfd/ArealndexInfo．aspxareacode=xj171005&ph=％e8％8b％b1％e5％b1％b1％e5％8e％bf

　　[3][美]Y．巴泽尔著，费方域，段毅才译．产权的经济分析[M]．上海：上海人民出版社，2006．2．

　　[4]范先佐．明确各级政府责任，完善公共财政体系[N]．中国教育报，2006-3-9．