摘 要: 我国已经初步建立起解决水污染纠纷的法律制度, 但总体上讲, 我国水污染纠纷法律制度还相当不完善, 处理效率也不高。现行《水污染防治法》存在的一个主要缺陷是“重行政, 轻民事”。环境法律中缺少环境民事赔偿法律规范,《民法通则》、《民事诉讼法》中也缺少相应的规定, 使得实践中许多环境纠纷, 尤其是水污染纠纷难以得到及时、公正的处理。 论文来自中国学术论文网，如需要发表论文请联系本站客服人员咨询洽谈！谢谢
关键词: 水污染; 纠纷; 侵权; 民事赔偿
随着经济的快速发展, 水污染现象日益严重,威胁着越来越多人的健康安全。世界卫生组织调查指出, 人类疾病80 %与水污染有关, 据统计, 每年世界上有2500 万名以上的儿童因饮用被污染的水而死亡。另据《全国环境统计公报》, 2004 年,全国共发生环境污染与破坏案1441 次, 其中水污染达753 次, 占所有污染与破坏事故的50 %以上。
笔者认为, 现行水污染防治存在的一个主要问题就是: 水污染纠纷的处理规定过于原则, 缺乏较完善的环境民事法律规范, 可以说, 这是导致全国水污染纠纷居高不下, 有些甚至演化成过激的“群体事件”, 造成社会不安定的一个主要原因。针对水污染纠纷的解决这一问题, 笔者提出, 我国应修改和增订关于水污染纠纷的民事法律条款, 改变水污染纠纷解决“重行政, 轻民事”的现状。
一、水污染纠纷的民事解决与行政解决
水污染纠纷是指水污染主体之间因污染方生产经营、个人生活过程中排放的污染物使水资源受到污染, 导致受害者的人身、财产受到侵害而产生的有关赔偿责任和赔偿金额的争执。从性质上讲, 水污染纠纷是一种民事侵权纠纷, 水污染的解决需要健全的民事救济制度。但水污染纠纷毕竟不同于一般的民事侵权纠纷, 因为它既涉及当事人的利益,也涉及社会公共利益, 所以说水污染防治是现代政府的重要职能, 是政府干预的主要领域, 水污染纠纷的解决也需要行政措施。
自20 世纪70 年代末我国颁布《中华人民共和国环境保护法(试行) 》以来, 经过20 多年的发展, 我国环境法体系已经初步建立。然而, 在这些立法中一直存在一个缺陷始终得不到解决, 那就是“重行政, 轻民事”, 法律中规定的主要是一些行政管理措施, 而缺少让公众通过民事手段来保护环境的规范。必须承认, 对于涉及公共利益的重大事务, 离不开政府部门的行政解决, 这已得到历史的验证。19 世纪, 法律使美国行政陷入瘫痪, 几乎每一项有关治安和行政的重要措施都被法律所禁止。这一状况, 在20 世纪得到改善, 人们认识到,“为了在一个复杂的工业社会里能够高效地管理公共事务, 美国有必要而且是不可避免地要加强行政控制。在一个复杂的社会中, 有许多相互冲突的利益需要调整, 公共福利也必须加以保护以使其免受反社会的破坏性法行为的侵损, 因此由政府直接行动进行管理也就成了势在必行之事了。”[1 ] 水污染防治特别是综合性的水污染防治是大规模的公益性事业, 在这种活动中, 政府的作用极为重要也极为有效, 政府的坚强决心、强制措施, 不仅是必不可少的, 而且是必须予以强化的。就水污染纠纷的解决来说, 政府执法有其优势, 例如在环境纠纷中, 有些信息的收集需要国家权力作后盾, 因为单个的个体不足以收集、加工和筛选信息, 国家具有比私人方面更加有效的信息处理能力。然而, 我们必须清楚地认识到, 政府执法也有其局限, 如政府执法不可避免会产生权钱交易的寻租现象, 信息的传递和处理存在“时滞”和失真, 对违法行为的反应迟缓, 会给违法行为的巡礼活动创造条件。在环境管理方面, 世界各国大多数采用环境行政管制的模式。我国的环境管理体制发轫于各工业国家着手大规模治理环境污染的20 世纪70～80 年代, 采用了以行政管制为本位的环境管理体制, 这尤其表现在对空气污染、水污染的治理上。然而, 实践说明这种控制模式存在不少问题。[2 ]
总之, 水污染纠纷的解决, 需要行政解决, 但仅有行政解决是不够的。行政解决的局限性, 水污染纠纷本身的民事侵权性质都决定了水污染纠纷民事解决的必要性。我国当前水污染防治法中缺少民事法律规范, 《民法通则》、《民事诉讼法》中也缺少相应的规定, 使得实践中许多水污染纠纷难以得到及时、公正的处理。近年来, 环境纠纷的投诉日益严重。鉴于此, 笔者认为, 在重视完善水污染纠纷的行政解决的同时, 应修改和增订关于水污染纠纷的民事法律条款。
二、现行水污染纠纷民事解决制度的欠缺
水污染纠纷于不同于水污染事故, 水污染纠纷也不同于水事纠纷。水污染纠纷只解决因行为人排放污染物导致他人权利侵害的赔偿争执, 在纠纷的性质上, 水污染纠纷是一种民事侵权纠纷。在民法理论上, 民事侵权纠纷根据规则原则、责任构成要件的不同可分为一般侵权纠纷和特殊侵权纠纷, 水污染纠纷是一种特殊侵权纠纷。现行水污染纠纷民事解决制度的欠缺主要表现在:
1. 我国现行水污染纠纷法律制度, 对受害方利益的保护非常薄弱。现有的水污染纠纷, 一方主体往往为实力雄厚的厂矿企业, 一方主体往往为普通的社会成员。在发生纠纷后, 如何平衡这两个实力悬殊主体间的利益, 作为现行水资源主干法律,《水污染防治法》与水污染纠纷直接相关的法律制度有两条, 这些规定远远不够。以水污染纠纷的举证责任为例, 水污染纠纷是一种特殊的民事侵权纠纷, 对被害者一方而言, 由于它们只是普通的社会成员, 无论在科学知识还是在资金技术方面都无法与现代企业相比, 因此, 在举证责任的分配上需不同于一般的民事侵权纠纷。尽管最高人民法院在《关于使用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74 条, 对因环境引起的损害赔偿诉讼的举证责任作了具体规定, 即对环境污染引起的损害赔偿诉讼由被告负责举证。但我国现有水污染法律法规中却没有对被告举证、因果关系推定做出明确规定, 形成水污染纠纷案件“举证难、胜诉难”的局面。
2. 在水污染纠纷的主观责任认定上, 缺乏具体、明确的规定。在法学界, 除少数人主张污染环境致人损害责任是过错责任外, 绝大部分学者都认为这种侵权责任是无过错责任。水污染纠纷本身具有复杂性, 如水污染纠纷的引起原因复杂多样, 水污染纠纷, 既可由违法行为引起, 也可由合法行为引起; 既可由当事人的故意引起, 也可由当事人的过失引起; 既可由排污者的行为引起, 也可由受害人自身或第三者的故意行为引起。中国《民法通则》第124 条, 《环境保护法》第41 条, 《水污染防治法》及其《实施细则》对水污染纠纷主观责任认定只作了简单而又笼统的规定。从这些规定中,很难得知环境污染方的主观责任要求。
3. 我国水污染侵权赔偿责任的性质及水污染赔偿主体范围目前只停留在学者的学术探讨中。实践中, 单一污染源可以产生水污染, 两个或两个以上的加害者排放的污染物在环境中相互重合、蓄积也会造成水污染损害, 这种水污染损害通常称之为复合污染。如何确定复合污染致害人的责任关系到受害者能否得到及时、完全的救济。对此, 中国《民法通则》第130 条规定: “二人以上共同侵权造成他人损害的, 应承担连带责任。”这一规定对解决复杂的水污染侵权赔偿责任纠纷未免简单。共同侵权行为的立法目的, 在于使共同侵权行为人无法规避自己的责任, 使受害人得到妥当的救济。普通共同侵权责任的共同致害人承担连带责任, 往往都是因为其存在着共同的故意和过失, 而水污染损害中, 共同故意或过失对他人造成危害的情况很少,一般都是排污者之间没有任何联络, 在这种情况下, 是否应让各加害人承担连带责任? 各水资源保护单性法更未对此作明确规定。学说上对共同侵权构成要件有“主观说”与“客观结果说”两种争论。依传统共同侵权理论, 行为人之间必须有共谋, 否则不能构成环境侵权。为克服“主观说”在环境侵权认定上的不足, 学说上提出了“客观结果说”。依“客观结果说”, 共同侵权被认定后, 如果环境损害的结果是可分的, 各损害责任人应按各自的损害份额负责。由于我国水污染侵权赔偿责任的性质及水污染赔偿主体范围目前只停留在学者的学术探讨中, 立法没有做出明确规定, 环保部门和人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循, 难以适应处理水污染损害赔偿纠纷的需要。
4. 现行水污染法律制度缺乏水污染损害赔偿执行制度。在官司打赢后具体责任的承担上, 由于水污染侵权导致的后果往往比较严重, 赔偿的数额比较大, 如河北省乐亭县特大污染赔偿一案, 一审判决被告迁安市第一造纸厂等11 个排污企业赔偿原告1365. 9777 万元。加上环境侵权适用连带责任原则, 先由1 家企业承担全部责任, 再由该企业向其他企业追偿。该企业不堪重负, 生产经营陷入僵局, 对经济发展不利, 而且在实践中受到地方保护主义的干涉而不易操作。对此问题, 如何解决,我国现行水污染法律制度缺乏这方面的规定, 这就需要借鉴他国经验, 设计相关的法律制度, 使受害者在打赢官司的基础上, 他们的权益保护落到实处, 同时也缓解污染方的困难, 促进社会经济的发展。
三、水污染纠纷民事解决制度的完善
笔者认为, 在《水污染防治法》修订中, 应修改和增订关于水污染纠纷民事解决和水污染民事法律责任条款。具体建议如下:
1. 水污染共同侵权行为的性质及赔偿责任的承担在环境共同侵权性质的具体认定上, 存在一些争议。一种观点认为, 环境共同侵权就是共同危险责任。如有人认为, 共同责任, 又称共同危险责任;[3 ] 一种观点认为, 环境共同侵权行为包括环境共同致害行为和环境共同危险行为。还有人认为,环境共同侵权行为以客观表现形式不同可把它分为环境共同致害行为和环境共同危险行为。[4 ] 环境共同侵权, 有必要引入共同危险责任, 但未明确其与环境共同侵权的关系。因此有人认为, 有必要引入共同危险责任制度。[5 ] 笔者同意第二种观点。从广义上讲, 环境共同侵权行为包括环境共同致害行为和环境共同危险行为。共同危险行为, 又称准共同侵权行为。环境共同致害行为是指行为人排放的污染物或生态破坏行为共同造成他人损害; 环境共同危险行为是指两个或两个以上的人的排污或生态破坏行为都有造成他人损害的危险性, 但不知是谁造成了损害, 为了救济受害者, 推定所有的行为都是致害原因。二者最主要的区别在于: 环境共同致害行为是指损害结果已经发生, 各个加害人可以确定, 只是不能确定每个加害人所造成的损害份额;环境共同危险行为是指损害结果已经发生, 但不知何人造成。史尚宽先生认为, “共同危险行为与纯粹之共同侵权行为人不同者, 非因全体之行为使其发生损害, 惟因其中之某人之行为而使其发生结果, 然不知其为谁之时也。”[6 ]
在水污染共同侵权行为责任承担上, 根据《民法通则》第130 条以及2003 年颁布的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第3 条、第4 条、第5 条的规定, 不管是环境共同致害行为还是环境共同危险行为, 都是由共同侵权行为人对全部损害承担连带责任。笔者认为, 这一规定不利于有效解决纠纷。在环境共同致害行为中, 各共同侵权行为人的侵权是确定的。在环境共同危险行为中, 各共同侵权行为人的侵权却是推定的。在这种情况下, 如果不加区分, 不管是环境共同致害行为, 还是环境共同危险行为, 都是对全部损害承担连带责任, 对环境共同危险行为人而言, 则有过重追究责任之嫌。因此, 笔者以为,应区别对待: (1) 在环境共同致害行为的责任承担上, 由环境共同致害人对全部损害承担连带责任。
在能确认共同致害侵权行为者之间的责任大小的情况下, 各共同损害行为人按照比例责任对受害人承担民事赔偿责任; 在不能确认共同致害侵权行为者之间的责任大小的情况下, 各共同损害行为人按照均等比例对受害人承担民事赔偿责任。(2) 在环境共同危险行为的责任承担上, 从保护弱者(受侵害方) , 惩治环境污染侵害方角度出发, 即使环境共同侵权行为人不确定, 也理应承担连带责任。但毕竟环境共同危险行为人不确定, 是推定的, 其与环境损害后果的关系不很紧密, 所以其连带责任的承担应不同于环境共同致害行为。为体现法律的公平理念, 在此应规定, 如果环境共同危险行为人能够证明损害后果不是由其行为造成的, 不承担赔偿责任, 如果共同危险行为人无法证明损害后果不是由其行为造成的, 但能证明自己与该损害客观联系不是很大的, 在连带责任的承担上, 可减轻责任。
2. 明确规定水污染侵权精神损害赔偿责任随着社会进步和文明发展, 人的精神利益越来越受重视, 在侵权责任中规定精神损害赔偿顺应了社会的需要, 对保障人权有着重要意义。水污染由于自身的特点, 对受害人的身体健康往往造成巨大损害。如地处奎河岸边安徽省宿州市杨庄乡, 由于奎河水质污染严重, 在全乡16 个靠近奎河的行政村, 患各种消化道疾病和肝癌、胃癌、食道癌的人数明显高于其他村, 青壮年因癌症死亡的人数也明显增高。在给受害人身体造成伤害的同时, 水污染所附带的精神损害是巨大的, 给予受害人精神损害赔偿非常有必要。有学者指出: “为了全面地保护人们的环境权益, 从经济上促使损害环境者防止污染和其他公害, 应当在环境法中尽快确立精神损害赔偿和无具体财产损失的人身伤害的赔偿制度。”[7 ]
精神损害是俄罗斯联邦生态损害的一个新的组成部分,《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》第89 条明确指出, 在确定对公民健康的损害程度时应当考虑公民的精神损害。关于精神损害部分的赔偿方式, 根据《俄罗斯联邦民法典》第1101 条的规定, 也以金钱赔偿的方式进行。赔偿的具体数额, 由法院在审理具体案件时, 根据受害人所受肉体或精神痛苦的具体情况决定。[8 ] 建议我国在《水污染防治法》修订中明确规定在确定对公民健康的损害程度时应当考虑公民的精神损害。关于精神损害赔偿的具体数额, 因各地生活水平差异较大, 精神痛苦的个案差别比较大, 统一确定赔偿数额没有科学依据, 也难以实现个案的公平正义,赔偿数额只能由法院在审理具体案件时, 根据受害人所受肉体或精神痛苦的具体情况确定, 具体平衡。
3. 水污染损害补偿性赔偿的执行根据环境民事损害赔偿的赔偿性质不同, 可以把环境民事损害赔偿分为环境民事损害补偿性赔偿和环境民事损害惩罚性赔偿。环境民事损害补偿性赔偿的执行, 存在两种情况: 一种情况是, 加害方有能力而故意拖欠不赔; 一种情况是, 环境污染损害, 往往损失巨大, 一旦发生索赔, 许多排污者都没有足够的赔偿能力。对前一种情况, 可以适用民事制裁, 即法院或仲裁机关依法对承担民事责任但又不自愿履行的公民、法人实施, 以强迫其履行法定义务。对后一种情况, 如果要求加害人给予充分的赔偿, 则会严重影响企业的生产活动, 甚至导致企业破产, 对于受害者来说, 即使打赢官司, 也不一定能够得到赔偿, 于社会和受害人不利, 这是一个各国普遍存在的问题。为了解决这一问题, 一些国家建立了各种分担机制, 减少对单个企业的压力和风险, 在较大程度上保护受害人的利益, 这些都值得我国立法借鉴。(1) 环境责任保险制度。即以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险, 如芬兰1999 年生效的《环境损害保险法》确立了环境损害的保险制。环境责任保险制度正日益受到各国的重视, 并在环境侵权损害赔偿中发挥着越来越重要的作用。(2) 行政补偿制度。按照通说, 是指根据有关法律的规定, 以行政手段介入环境侵权损害的赔偿, 由政府通过征收环境税、环境费等税费作为筹资方式而设立损害补偿基金, 并设立相应的救济条件, 以该基金补偿环境侵权受害人。即使在侵权责任人可以确定、满足损害赔偿责任要件的情形下, 有的基金组织仍可以加害人的环境侵权民事责任为基础, 保留其向加害人追索所付补偿金的权利制度。我国已有此实践, 例如, 1999 —2000 年, 苏鲁两省交界大水库污染, 附近97 户村民受灾。事件发生后, 受灾村民拿起法律武器提出索赔要求, 但历经3 年, 没有拿到一分钱的赔款。党中央、国务院、中国政法委得知案情后, 最终做出决定, 由山东、江苏两省政府共同支付这笔补偿金。不过, 我国这一方面的实践还不是完全意义上的行政补偿制度, 也未制度化。(3) 公积金制度。是指由经营同样风险的企业, 按照预先的约定交纳一定的金额, 从而建立公积金, 当其中某一企业因为环境侵权而被索赔时,先由该公积金支付赔偿, 其后再对被索赔的企业进行逐步追偿, 由其逐步将赔偿金还给公积金。公积金制度的社会化程度远不如责任保险, 且必须以侵权责任的成立为前提, 故不利于对受害人权益的保护和损失填补, 而只适宜作为侵权损害赔偿制度下一位阶的损失承担方式, 供企业自愿采用。
4. 水污染民事损害惩罚性赔偿制度的引进惩罚性损害赔偿, 是指给付被害人超过其财产损害范围的一种金钱赔偿。学界大多认为, 英美法中的惩罚性赔偿最初起源于1763 年英国法官LordCamden 在Huckle v. Money 一案中的判决, 在美国则是在1784 年的Genay v. Norris 一案中最早确认了这一制度。“在美国, 48 个州都已采纳这一制度, 惩罚性赔偿事实上已经成为美国固有的制度。”[9 ] 惩罚性赔偿不同于补偿性损害赔偿, 也不同于行政罚款和形式罚金, 它由私人而非行政机关或司法机关提起诉讼, 所获金钱归于起诉的私人而非归于国家。它是介于民法上损害赔偿和公法上罚款之间的特殊法律责任制度, 是通过司法责任形式实现公法责任目的的法律责任。[10 ]
对于我国环境民事损害赔偿是否采用惩罚性赔偿, 多数学者持肯定态度。如有人认为, 惩罚性赔偿具有合理性。一般性赔偿遵守等价的原则, 但是在一个贫富分化的社会中, 这种一般赔偿不能够对富人形成有效的限制, 只有惩罚性赔偿的产生才能对行为人产生警示的作用, 才能预防下次行为的发生。[11 ]笔者同意这种观点。因为水污染侵权行为的特性决定了其应适用惩罚性赔偿制度, 严格固守补偿性赔偿原则, 必然会产生一些消极后果: 一方面, 可能使得对受害者的救济严重不足; 另一方面, 造成精明的加害者经过理性的利益衡量, 根本不采取任何措施以避免再次侵权, 而是对自己的侵权行为采取放任的态度。建议立法明确规定对恶意的环境侵权采取惩罚性赔偿原则, 同时规定严格的使用条件。实践证明, 惩罚性赔偿虽然已经成为美国固有的制度, 但惩罚性损害赔偿在美国争议极大, 反对呼声很高, 在立法实践中, 很多州立法都对这一制度订立严格的要件, 如要求被告主观上必须恶意, 只有重大过失还不足以符合条件。我国在各种立法背景不成熟的情况下, 更应采取谨慎态度, 规定合理、恰当的条件, 尽量减少因制度不健全给当事人造成的损失。
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[ 参 考 文 献]
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