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　　[摘要] 　目前,我国关于环境纠纷行政救济机制的规范依据主要体现在环境保护基本法和各单行环境污染防治法、自然资源法和生态保护法的规定之中。这些规定宣示性多于实效性、指引性多于操作性、分散性多于系统性,由此导致行政救济机制运行中的诸多问题,如行政处理过程中政府干预明显、权威环境侵权鉴定机构缺失、相关行政部门之间缺乏协作等。对此,应增强行政救济机制在处理环境纠纷中的实效,构建以意思自治为基础、环保机关积极进行良性软干预的环境纠纷行政救济机制,强化软干预能力,从处理机构专门化、人员专业化、方法多样化等方面寻找强化路径的方法,引导当事人尤其是受害人进行理性诉求。
　　[关键词] 　环境侵权　环境纠纷　行政救济　行政处理　行政救济机制
　　由环境侵权引发的冲突是社会冲突的一种形态,是社会系统运行过程中的非常态现象,应该通过一定的管道进行化解的。环境纠纷的环境权益性、利益多元性、纠纷的广泛性等特点决定了环境纠纷解决机制的多元性[1 ] 。在实践中,通过分流控制,环境纠纷大体上在私力救济、社会救济、行政救济和司法救济四种机制中得到解决。在我国,由于环境行政部门的特殊地位,大部分环境纠纷是通过行政救济机制进行化解的。但通过考察发现,该机制在运行中存在不少问题,削弱了其处理环境纠纷的实质效果,并为后发的社会冲突留下隐患。本文试图在对行政救济机制运行的法律依据、运行过程中出现的共性问题进行系统考察和分析的基础上,对其运行机理以及运行效果进行分析,揭示这些问题对机制运行在实现个体正义和社会正义上的影响,并对其救济功能的强化路径进行初步论证。
　　一、立法实践的考察和分析
　　以法律规范效力位阶为视角进行考察,在法律层面,关于环境纠纷行政救济机制的规范依据主要体现在环境保护基本法和各单行环境污染防治法、自然资源法和生态保护法的规定之中。《中华人民共和国环境保护法》第四十一条第二款规定:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”该条文被认为是我国行政救济机制的法源,在处理模式上,属于“行政处理”模式。相关的法律如《中华人民共和国大气污染防治法》第六十二条、《固体废物污染环境防治法》第八十四条、《水污染防治法》第八十六条等也规定了类同的模式。
　　另外《, 水污染防治法》第二十六条规定:跨行政区域的水污染纠纷,由有关地方人民政府协商解决,或者由其共同的上级人民政府协调解决。在自然资源、生态法律上,对环境纠纷的行政救济机制没有直接的规定。直接规定纠纷的行政处理体现在自然资源权属争议的行政预处理上,即自然资源主管机关对自然资源权属争议所做的行政处理决定是诉讼前置程序。例如《, 土地管理法》第十六条关于土地所有权和使用权争议解决的有关规定《, 森林法》第十七条对单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议的规定《, 水       法》第五十六条对不同行政区域之间发生水事纠纷的处理规定《, 矿产资源法》第四十九条对矿山企业之间的矿区范围争议的规定等,这种诉前行政处理的性质为行政裁决,具有阻隔当事人直接寻求司法救济的强制约束力,当事人对处理决定不服的,可以以作出决定的行政机关为被告向人民法院提起行政诉讼。总的来说,以上规定是宣示性多于实效性、指引性多于操作性、分散性多于系统性。
　　在法规层面,国务院、地方环保法规中关于环境纠纷行政处理的法律规范基本上体现人大立法解释精神。一些地方有突破性的立法规范,如重庆的地方性环保法规中,不但规定了行政处理的调解方式,还明确规定了环境仲裁的方式。《重庆市环境管理条例》第一百一十一条规定:“因环境污染造成的损失,应当予以赔偿,当事人可以申请环境保护行政主管部门调解,也可以申请仲裁或向人民法院起诉。”
　　而厦门市人大常务委员会2005 年颁布的《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》是我国第一个以地方立法形式对纠纷解决机制进行专门立法的规范文件,从立法模式来说是一种突破。但该决定条文过于简单,其主要意义更多在于示范功能。
　　二、机制运行问题分析
　　行政救济机制是解决环境纠纷最基本、最主要、最常用的救济机制。环境纠纷进入行政救济机制的管道有三条:一是受害人主动反映,以环境信访、上访为主;二是环境事件爆发,有关部门主动介入;三是环保机关在对环境的监控过程中发现问题进而主动介入。目前,行政救济机制在环境纠纷中发挥了一定的分流解决作用,但是机制的运行成本较高、实际效果有待提高。具体说来,行政救济机制运行中还存在以下问题:
　　(一) 行政处理过程中政府干预明显
　　基于地方保护主义,出于政治需要考量而不是正义权衡的干预思维在行政救济过程中时有出现。
　　在一些地方,行政调解的功能在很大程度上被扭曲了,其更多地把目标定位于安抚受害人而不是对受害人进行充分的权利救济。而一些地方政府对环境纠纷的救济诉求途径进行干涉,限制受害人根据自己的意志寻求有利的救济。
　　(二) 权威环境侵权鉴定机构缺失
　　在环境纠纷处理过程中,当事人分歧较大的是赔偿标准、赔偿数额和责任分担的确定。目前,环境纠纷鉴定机构主要是环境监测站、各种和环境监管相关部门的监测机构。这些监测机构与各个行政部门都有千丝万缕的关系,独立性不够,因而其鉴定结果的权威性往往受到当事人质疑。
　　另外,在专业性建设方面,评估、鉴定机构的资质等级、评定标准、评估责任等目前尚缺乏明确、统一的法律规定。这导致在实践中一些环境纠纷缺乏合适的评估机构来确定损失,或是不同机构根据不同的评估标准得出数额相差极大的损失认定,反而会导致纠纷升级。
　　(三) 行政处理部门专门化、专业化方面存在不足
　　在目前的环保部门内部机构设置中,仍缺乏统一的民事环境纠纷专门处理机构。大部分省市的环境监察队承担着行政执法和民事纠纷行政处理职能。面对众多的环境纠纷,环保局内部大部分的科室、部门都有“全民”参与纠纷解决的经历。而一些地方政府出于职能平衡考虑,为了分担环保局工作压力,专门成立了综合执法局,把原来属于环保局处理的、案情相对简单的、需要其他部门配合的城市治安综合类污染案件分流出来。由于专业化不足,多头管理反而容易导致效率的低下。同时,环境纠纷行政处理队伍素质参差不齐,一些地方环境执法队伍整体素质偏低,环境、环境法律知识匮乏。
　　(四) 相关行政部门之间缺乏协作
　　在很多情况下,环境纠纷的复杂性决定了对其进行行政处理需要多部门联动。以水资源破坏、水污染方面的环境纠纷为例,有权管理机关至少包括水务(水利) 、国土资源保护、农业、林业、渔政渔业、海事、环保、城建等部门,当发生环境纠纷、需要相关部门配合解决的时候,极易出现互相推诿的情形。
　　(五) 纠纷处理缺乏规范的程式、手段单一
　　目前的环境纠纷行政救济机制虽然取得了一定的效果,但是一些地方机制运行存在很大的不确定性和随意性,侧重于个案处理的短期效应,且缺乏调解的专门程序和规则体系。在现有的法律框架下,环境侵权纠纷发生后,行政机关可用的行政处理手段仅仅限于行政调解,这种模式可发挥的作用往往差强人意。完整的行政救济手段至少应该包括行政斡旋、行政调解、行政裁决、行政仲裁和其他可以运用的有效方式。目前的法律规范文件中对环境纠纷的行政处理方式仅仅规定了行政调解,不利于全方位、多元化解决社会冲突。
　　(六) 行政救济机制和司法救济机制缺乏应有的对接
　　虽然学界对行政调解的性质存在很大争议,但是司法系统一般认为行政调解协议没有行政拘束力、行政机关在行政调解案件中不能作为被告。因此,通过环保部门调解但当事人仍无法达成合意的话,调解人员一般会直接通知他们到法院进行诉讼。
　　但是,行政调解后当事人达成的调解协议效力如何? 法律对此并没有明确的规定。对于司法调解效力《, 民事诉讼法》《仲裁法》、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》以及最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中都作了明确的规定。这些法律规范文件对司法调解、人民调解中所签订的调解协议的契约性质进行了肯定。但是,由于目前实体法上对行政调解的法律效力未加明确规定,对调解协议在司法审判系统中的作用也缺乏规制。这种行政处理结果极易导致行政救济机制失效,当事人一旦反悔,调解协议将形同虚设。
　　三、机制运行机理和机制运行效果分析
　　环境民事纠纷进入行政救济机制寻求救济的过程是一个动态的过程。环境纠纷发生时,当事人选择行政救济机制来解决纠纷,这本身就是一个合意输入和输出的过程。行政救济过程是一个在意思自治基础上双方或多方利益博弈和交汇的过程,由于环境侵权往往具有负外部性,因此,这个过程除了当事人双方利益外,还有可能牵涉第三人利益或社会公共利益。而最终结果是:如果能在机制运行过程中达成基本的妥协,就会有新合意的输出,当事人主要面临的就是合意有效执行的问题;如果在这个过程中不能形成实质合意,就可能导致救济的失败,环境纠纷就会返还行政救济机制进行多次博弈,以谋求重新解决或者进入另外的救济机制寻求解决;如果其他的救济机制也不能化解纠纷,那么,纠纷很可能升级甚至外化为新的社会冲突。
　　在环保机关软干预→当事人合意输入→合意形成过程→合意输出→合意执行的过程中,合意在不同的阶段具有不同的含义。在输入阶段,合意仅仅是当事人有通过行政救济途径解决纠纷的共同愿望,是程序启动意义上的合意;输出阶段,合意具有程序和实体的双重意义,指当事人通过救济机制程序对环境民事纠纷的侵权行为、责任分担、赔偿标准、赔偿数额和救济方式等达成实质性的契约。如果通过行政救济机制能输出实质性的合意,那么,可以认为环境纠纷在其中得到了解决,机制发挥了实质性的作用;如果不能输出实质性合意,意味着纠纷无法得到化解。在这个过程中,处理机构的软干预非常重要。
　　处理机构的软干预是行政救济机制区别于其他救济机制最大的特性。软干预指称的不是行政权力的运用(硬干预) ,而是非强制性行政权力的运用。在行政处理过程中,如科学监测和评估手段的运用、科学技术的介入、协商平台的搭建、居于环保局本身权威和地位对当事人的心里潜在干预、引导和疏通艺术等手段的运用都是软性干预的范畴。由于环境侵权问题的复杂性,行政处理机构软干预的效用在很大程度上决定了行政救济的成败。而影响软干预效用的因素主要有机构的权威性和中立性、处理人员的基本素质、科学确信的评估手段等。
　　从上面的动态程式出发,可以从是否有实质合意的输出、纠纷解决是否具有良好的社会效益两个方面对行政救济机制运行实效进行考察和评价。
　　(一) 个体正义实现效果分析
　　我国的环境纠纷行政救济机制,在一定程度上实现了当事人的意思自治。但在很多情形下,当事人利益诉求并没有得到充分表达,有许多因素会影响当事人合意的形成。而在某些情况下,受害人的合意输出并非信息充分、自由决策和理性选择下的结果,而是有限信息、有限理性、意志强迫干扰下的一种无奈选择。
　　首先,由于机制运行过程中存在政府干预问题,当事人的合意输入过程受到干扰。理论上,行政救济机制的启动权应该在当事人尤其是受害人手上。
　　但是从行政救济机制运行所暴露的问题来看,一些地方政府或部门为了自身的政治利益,不惜牺牲受害人的法律利益,主动介入环境纠纷事件的分流解决,采用多种手段影响当事人,使得其只能进入行政救济机制来获取救济。
　　其次,由于信息共享机制的缺失、行政部门的良性软干预能力缺乏等,当事人在有限信息的基础上对机制的判断容易缺乏理性。在环境意识低下、环境权利缺乏认同、救济机制程式欠缺、民众对政府有天然依赖感的现实条件下,环境纠纷进入行政救济机制来寻求解决有时候是当事人一种本能的、盲动的选择结果。
　　再次,在当事人环境纠纷合意形成过程中存在诸多非制度、非机制领域因素的干扰。一个环境纠纷案件一般涉及受害人、企业、环保局、地方政府四个主体。各方的诉求在行政救济过程中转化为利益博弈。就四方主体的权利、权力配制而言,政府所拥有的权力相对强大。一些地方政府出于自身利益的考虑或者既有的利益同盟体施加的压力,在污染事件发生后,往往倾向于充当企业的保护伞,通过向受害人、调解机关施加各种压力而将纠纷变相化解掉。
　　最后,在合意形成过程中环保机关软干预能力的不足极易导致低效的合意输出。由于大多数受害人环境权利意识薄弱、利益诉求非理性化、对环境纠纷信息缺乏充分了解,如果得不到专业性的引导和帮助,他们就会对自身利益诉求、可能获得的救济内容缺乏应有的判断。目前不管是环保机关人员素质、案件处理艺术、专业水平或者鉴定机构的整体水平,都还远远没有达到可以引导当事人走向实质正义的要求。这些问题的存在极易导致随意调解的出现。
　　(二) 社会正义实现效果分析
　　从社会效益角度考察,如果纠纷没有在行政救济机制内得到有效解决,就可能会向社会系统输出,进一步衍化出新的社会矛盾。此时,环境纠纷实际上已经再次通过一定通道进入其他救济机制进行二次分流解决。而且,在某种程度上,同一环境纠纷还可能通过一定的媒介通道又回到行政救济机制路径寻求二次救济,使得解决纠纷的社会成本增加。
　　由于在处理环境纠纷时一些地方政府更注重短期效益,强调个案解决,没有突出标本兼治,因此,虽然解决了环境纠纷,但是企业的污染行为、侵害行为依旧存在。这实际上相当于政府纵容企业排污。一些地方“协商执法”平息纠纷的策略令人担忧。如一些地方主管机关针对发生的环境事故,对企业处以罚款时先不确定具体的罚款数额,视企业处理民事纠纷的情况而定。如果企业先赔偿了受害人,或者能比较成功地处理和受害人之间的民事纠纷,那么对企业的罚款数额可以在“弹性”的原则里适当减少,即以行政处罚降低的承诺促进环境民事纠纷的解决。这种做法虽有政府和企业之间的博弈,但未免也有政府和企业联合起来共同对付受害人的嫌疑。这是一种以牺牲社会正义、牺牲社会利益为代价的处理方式。虽然由于社会纠纷的复杂性和环保机构对国家法律规范的“再解读”理解上有所偏差,在处理任何问题时都是有弹性的,但是不能过多甚至有意识地利用弹性以谋求个案解决,更不能因为弹性而丧失了法律权威甚至损害社会利益和社会正义。
　　四、行政机制救济功能的强化路径分析
　　通过以上对我国行政救济机制运行的问题分析、机理揭示和效果评析可以看出,要增强行政救济机制在处理环境纠纷中的实效,就应该构建以意思自治为基础、环保机关积极进行良性软干预的环境纠纷行政救济机制。这也是强化行政救济机制实效的基本路径。尊重当事人的自治精神,就应该弱化甚至去除机制运行的外部非正常干预,应通过立法对由政府牵头处理的案件性质、类型、范围和启动程序进行界定,划清权力的边界。探索可以增强环保机构独立性、中立性的有效途径,在这方面,环保部外派执法中心的做法值得进一步研究。同时,应强化软干预能力,行政处理机关应发挥自身优势,充分获取、公开有关信息,从处理机构专门化、人员专业化、方法多样化等方面寻找强化路径的方法,引导当事人尤其是受害人进行理性诉求。
　　公害纠纷的存在本身不是问题,有问题的是既有的纠纷处理体系是否有化解纠纷的能力[2 ] 。行政机制仅仅是解决社会冲突系统机制的一个环节,它对纠纷的处理未免具有机制的内在局限性。因此,在强化行政机制同时,还应积极探索行政机制和司法救济机制、社会救济机制等机制之间的关系,谋求机制之间的耦合。
　　[参考文献]
　　[1 ]吴勇. 试论环境诉讼机制与非诉讼机制的沟通与协调[A] . 吕忠梅. 环境资源法论丛:第七卷[ C] .
　　北京:法律出版社,2007 :145 - 148.
　　[ 2 ]叶俊荣. 环境政策与法律[M] . 北京:中国政法大学出版社,2003 :291.

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