党的十六大报告提出改革和完善党的纪律检查体制,发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的制约和监督。这是我党在深化政治体制改革、完善权力运行与制约监督机制方面,对纪检、监察、审计提出的新要求。
一、纪检、监察、审计在权力制约监督体系中的地位
我国现行的权力制约监督体系,一般地讲,包括人民群众的监督,人民代表大会的监督,党和党的代表大会的监督,行政机关(如工商、税务、财政等等)的监督,司法检察机关的监督,舆论监督,上级机关对下级机关的监督,下级机关对上级机关的监督等。纪检、监察、审计的监督,只是其中的一部分。
(一)纪检,党的纪律检查工作。党的各级纪律检查委员会的主要任务是,维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。党的十六大修订的党章,将纪委协助党组组织协调反腐败工作的职责明确作出规定,是我党反腐败工作制度创新的体现,适应了反腐败斗争深入发展的需要。纪委在党组统一领导反腐败斗争这个重大政治原则下,担负组织协调的职责和权力,是组织协调工作的主体。
(二)监察,行政监察。行政监察工作的主要任务是保证政令畅通,维护行政纪律,促进廉政建设,改善行政管理,提高行政效能。由于中央纪律检查委员会和国家监察部的合署办公,因此在反腐败斗争的党风廉政建设、查办违法违规违纪案件、纠正行业不正之风三项工作方面,纪检与监察的工作性质、工作目标、工作方法、工作部署以及工作要求等,都是一体化的。因此,谈到纪委的组织协调功能时,一般也包括了监察的功能。
(三)审计,分为国家审计(也称政府审计)、社会审计(也称民间审计)、内部审计三类。单位审计属于内部审计。《审计署关于内部审计工作的规定》指出:“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为,以促进加强经济管理和实现经济目标。”内部审计的监督,不同于纪检、监察的监督。内部审计的监督是专业人员从专业角度对财政财务收支、经济活动的真实、合法、效益的监督和评价。它通过对会计账簿或相关资料的审核,直接地评价领导干部的经济责任,是一种比较直接的对权力的制约监督。
内部审计和纪检监察部门同属于为单位管理层服务的部门,同时又都是单位管理的监督机构,在单位的发展中起着举足轻重的作用。但由于二者分工不同,工作侧重点也不尽相同,这就需要两部门紧密结合。
二、内部审计与纪检监察工作结合的必要性
(一)内部审计与纪检监察工作的差异性迫切需要二者的结合
内审工作主要是对内部控制的健全性、有效性;会计及相关信息的真实性、合法性、完整性;经营绩效及经营合规性等进行检查、监督、鉴证、评价,并发挥相应的建设职能。通过内部审计部门的日常审计监督,可以随时发现一些带有普遍性、倾向性、苗头性的问题。其局限性在于查出问题时采取的处理手段缺乏刚性。
(二)内部审计与纪检监察工作有机结合,能使内部监督工作起到事半功倍的效果
若内部审计与纪检监察部门各自孤军奋战,不但耗时费力,而且效果不理想。实现两者有机结合后,一方面由内部审计部门有针对性地提出整改意见和解决办法,规范其业务行为;另一方面由纪检监察部门对责任人进行诫勉谈话,使其警醒和认真纠正自身存在的问题,变事后查案为事前教育,防患于未然。对于发现的重大违规问题,利用纪检监察部门监督惩处职能对违犯党纪、政纪的责任人员进行追究,对情节较重的给予党纪、政纪处分,以增强对违规违纪者的震慑力,使内部审计监督工作起到事半功倍的作用。
(三)内部审计与纪检工作有机结合,能更好地促进事业的健康发展
内部审计与纪检监察部门实现有机结合,就可以建立起一个更加综合高效的内部监督机制。这有利于制约权力的失衡和滥用,规范权力的运行程序;有利于内部管理科学化、财务管理规范化、固定资产实现保值增值;有利于更好地发挥内部审计和纪检监察部门的监督保障作用,从而为各项工作的有序开展保驾护航,确保党和国家方针政策、法律法规和制度的贯彻执行,促进事业的健康发展。
三、发挥好纪检、监察、审计对权力制约监督的作用
合署办公中的纪检、监察、审计在对权力的制约监督中,既要发挥好纪检组织协调责任主体的作用,也要充分注意合署办公整体作用的协调发挥。
(一)发挥纪委制约监督权力的组织协调作用
第一,应依托党风廉政建设责任制的贯彻执行,实现纪委的组织协调功能,履行其组织协调的主体职责。党风廉政建设责任制的领导体制和工作机制,明确了党委(组)、纪委、党政各部门的职责,是加强对权力制约监督理想的、重要的载体。第二,领导班子党风廉政建设责任制的分工不是摆设。纪委应认真履行组织协调的职责,按照其分工,定期地召集相关牵头单位和主管单位沟通、分析情况,研究、解决问题,督促各部门完成各自应尽的党风廉政建设的职责。纪委要充分注意“不缺位,不越位,不包办,不代替”的问题。第三,协助党委(组)制定或完善相关的制约监督权力的规章制度。这类规章,既要有单体的、管辖范围较小的制度;更要有整体的、管辖范围较大的制度。以期形成完整的、严密的,而不是分散的、残缺的权力运行的行为规范。第四,纪委要定期向党委(组)报告组织协调反腐败和对权力的制约监督工作。
(二)更好地协调发挥纪监审对权力制约监督的整体作用
第一,应严格区分不同问题的不同性质,并以不同的名义分别处理,不能都以“纪委”的名义办理。纪委是党的纪律检查委员会,其工作对象是党组织、党员、党员领导干部。至于物资设备的采购招标或基建修缮工程的招标等事项,宜以监察的名义而不应以纪委的名义参与。同时,也应尽量不用审计的名义。第二,纪检、监察、审计合署办公,审计人员配合进行纪检监察的案件初核或检查中的查账等工作,是责无旁贷的。然而,不能要求审计机构和人员以审计的名义从事非审计工作。至于审计机构和人员接受纪检监察的委托代为调查事项时,应该做到,一、此种委托应有正式批件,不能只是口头的授意;二、进行代为调查的事项时,应形成审计方案,并注意程序和方法;三、事项调查结束后,应以书面材料报告纪检监察;另外,应根据事项的重要程度,考虑是否写入审计报告。
四、内部审计与纪检监察工作结合的具体措施
(一)随时沟通,不断进行信息交流
内部审计、纪检监察部门要不断的交流信息,共同制定年度合作计划,商讨监督工作实施方案,确定审计对象、范围和方法,提高对各部门和干部监督的有效性。内部审计部门和纪检监察部门都有可能首先发现问题,这就要求两个部门及时进行协调与沟通。纪检监察部门要将掌握的群众举报的相关信息及时反馈给内部审计部门,内部审计部门可以此作为制定年度审计重点的参考。内部审计部门应将审计过程中发现的严重违纪、违规问题,及时移交给纪检监察部门立案查处,从而使纪检监察部门可以利用内部审计经常性的监督优势,抓住案件线索,严查大案、要案。
(二)加强联合,定期组织风险排查
由于内部审计部门和纪检监察部门均不从事具体业务活动,主要职责就是检查监督,相对超脱,因而可以从全局出发,从客观的角度对各业务部门的风险进行识别。因此,内部审计部门和纪检监察部门应联合定期对各业务部门进行风险排查,认真细致地查找各项业务管理中的薄弱环节,及时预警管理部门,落实风险防范措施,对存在问题的部门进行内部审计和执法监察,切实堵塞管理漏洞。
(三)密切配合,做好干部离任审计工作
在对领导干部离任审计工作中,内部审计部门应切实加强和纪检监察部门的协调配合。在离任审计项目进行前,向纪检监察部门了解其掌握的被审计单位和个人的情况以及是否有群众举报材料等。在干部离任审计工作中,把领导干部在任职期间对纪检监察工作的重视程度和取得的实效作为对领导干部评价的一项重要内容。
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