漫谈中国城乡教育统筹改革的路径
论文摘要：教育公平是社会公平的基础和民族振兴的基石，统筹城乡教育综合改革是实现教育公平和提升教育效率的关键环节。在城乡教育治理的总体思路下，梳理和反思当前统筹城乡教育综合改革理论研究的进路和误区，探索城乡教育布局、经费、师资、办学、管理、帮扶六个方面的核心统筹治理要素，提出相关建议，以期推进城乡教育统筹发展。
论文关键词：城乡教育；公平治理；统筹城乡教育；路径思考
一、引论
几十年教育改革的实践表明，教育改革合法性危机的深层矛盾源自于教育改革的总体意识和问题意识的薄弱，源自于改革设计者们网状体系性制度思维的缺乏、改革过程多元动态反馈性的缺乏、改革心态现实疏导性的缺乏、改革步骤自我协调性的缺乏，教育反思理论与实践的相对脱节，改革主体与改革客体的定位模糊，改革内涵、体系、运行、评督缺少外在预控性和内在契合性，由此才出现了所谓的教育改革疲劳症，导致所谓的虚假改革（如素质教育的某些改革）。
清理中国教育改革的种种困惑，无非是希望找到一把解决当前教育系列难题的理性钥匙，教育改革的时代主题是教育公平问题，而教育公平的核心则是城乡教育的统筹问题。
总体而言，当前统筹城乡教育发展研究在学术界和实务界都还尚处于初步探索阶段，存在诸多理论与实践的盲区，改革研究的深度和广度还略显单薄，鉴此，展开城乡教育公平治理研究作为实施我国统筹城乡教育综合改革的路径探索与选择，以期加快推进城乡教育统筹改革纵深发展。
二、城乡教育治理：统筹城乡教育综合改革的问题剖析
（一）统筹城乡教育综合改革理论梳理
梳理当前的统筹教育改革，不难发现几点理论共识：一是认为统筹城乡教育的原因是城乡教育发展不平衡，不平衡现状的形成主要是由于城乡二元结构的体制所导致的，教育二元是社会二元的产物（外力决定论），政府在教育总体投入不足的情况下对城乡教育资源配置结构失衡，城乡居民收入差距拉大的现实直接影响了城乡教育的统筹发展（资源效率论），在特定的社会发展时期，总有人要为社会发展付出代价，把农村教育排除在体制保障之外，是不得已的选择（发展代价论）；二是认为统筹城乡教育的目的是逐步缩小城乡教育差距，加快城乡教育一体化建设，实现教育均衡发展，在城乡二元社会空间中促进教育公平；三是认为统筹城乡教育的理念是均衡、协调、公平和一体，在教育资源配置上应凸显“雪中送炭”，而非“锦上添花”，在学校发展上应坚持“共同发展”，而非“削峰填谷”，在教育评价上应实现“多元评价”，而非“单一认定”，在教育资源利用上应加强“帮扶共享”，而非“封闭独享”；四是认为统筹城乡教育的路径，归纳起来主要包括更新教育投入机制、改革教育管理体制、改善教育办学水平、健全教育帮扶制度、统筹职业教育和基础教育、统筹教育督导和招生考试、建立教育统筹发展评价体系几个方面；五是认为统筹城乡教育的结果必然是实现教育的公平发展，促进教育繁荣，办成人民满意的教育。应该说这些共识的形成对于进一步统筹城乡教育改革的理论对话和实践探索提供了初步的依据和基点。
（二）治理思路下的统筹城乡教育研究反思
多年城乡教育的分裂格局已在事实上成为教育持续推进的直接障碍。城乡教育治理实质就是要求教育行政部门从对城乡教育管理的“控制型”方法论中主动抽身，以多元协商、共同合作的方式回归教育事业的本体领域。基于此，认真反思当前统筹城乡教育改革的实际，笔者认为统筹研究总体上存在九大误区：一是将统筹城乡教育研究基本理解为均衡教育改革与发展，窄化了统筹城乡教育研究的意义；二是将统筹城乡教育普遍理解为狭义上的教育公平研究，缺乏对其他社会要素考虑在内的广义公平治理思路和效率研究思维；三是将统筹城乡教育研究的视阈主要局限于教育内部，理论研究总体缺乏宏观体系规划和微观操作方式，在指导性与可操作性方面同不断变化发展的教育统筹改革还存在脱节和缺位；四是统筹城乡教育综合改革中的“城乡”界定模糊；五是统筹城乡教育被单纯地理解为基础教育的城乡统筹，对职业教育，特别是高等教育、继续教育明显重视不够；六是统筹城乡教育在理论研究中事实上被简单化为农村教育发展研究，对城市教育发展普遍关注度不高，只关注城市带动性，而不关注带动性背后的增长力培育；七是统筹城乡教育的关注点大部分只停留于资金投入和硬件改善的研究上，对统筹城乡教育的内在人文提升实质缺乏探索；八是统筹城乡教育改革缺乏动态检验标准，统筹城乡教育发展似乎实质上与教育规划和发展并无二异，改革元素不具统筹特殊性；九是统筹城乡教育研究的主体客观上只定位于政府部门，多元治理意识较弱。针对这些研究误区，将城乡教育治理作为统筹城乡教育综合改革的方法论武器，加强统筹城乡教育综合改革的内涵研究，则显得尤为必要。
三、城乡教育治理：统筹城乡教育综合改革的路径研究
笔者曾撰文指出统筹城乡教育改革的基本分析框架设计和基本内容总体分析图［１］，在此基础上，本文将统筹城乡教育综合改革的内涵浓缩为六大核心教育治理（布局、经费、师资、办学、管理、帮扶），并尝试进一步探索六大治理的改革内涵，提出相关建议。
（一）城乡教育布局治理
伴随着城镇化建设、新农村建设、劳动力城乡空间的自由转移以及计划生育政策的贯彻落实，教育行政部门以前所设计和实施形成的教育布局结构已经逐步难以满足人们不断变化的教育需求，因此新一轮的城乡教育布局治理自然成为教育统筹改革的关键问题之一。
当前，城乡教育布局治理总体上应以区县政府为核心治理主体，同时畅通教师、学生和家长三方治理主体对于布局改革的参与、反馈和检验渠道，制定并实施合理、民主的布局方案听证研讨程序，设计并落实周期性的布局调整公示制度，从政策层面上首先破除以前城乡教育布局设计基本是由教育行政部门一元主体决定的行为惯性，提升家长、教师和学生等其他教育主体对布局调整的合理性认同。在此基础上，区县政府作为核心治理主体应在充分尊重人民群众聚居特征的前提下，根据当前基础教育阶段学龄人口逐步下降的总体趋势，进一步深化基础数据调研，做好人口数量和布局结构的科学预测，通盘考虑城乡教育各方面具体实际，按照“小学就近入学、初中相对集中”的原则，在主要考虑学生就学路程远近因素的基础上充分考虑就学地形状况、水流情况等其他多元因素，制定合理的学生就学时间上限（特别是小学生的就学时间上限），严格以路程和时间上限为标准规划撤并村小，重点在县镇和中心镇发展寄宿制初中。在布局调整中应灵活采用包括完全合并式（即两校或多校完全合而为一）、兼并式（即一所学校兼并另一所或几所学校）、交叉式（即几个年级在甲村，另几个年级在乙村）、集中分散式（即一所中心学校带几个教学点）［２］在内的多种调整样式，适度有效地改扩建或撤并城乡义务教育学校。在旧城改造、新城开发等实际项目建设中，规划和建设部门应破除封闭的运作方式，与教育行政部门一同做好标准化学校的配套建设工作，同时应强化监督机制（人大监督、社会监督等），对项目开发中对学校布局规避行为予以惩处。加快推进中小学标准化学校建设步伐，加大城镇义务学校改扩建和新建力度，扩大城镇教育教学容量，消除“大班额”现象，促进义务教育布局结构均衡化。在调整中遗留的乡镇闲置校产应作为新农村建设的文化阵地，同时可开办农村寄宿制小学校点、农村成人学校和农村社区幼儿园。职业教育布局应结合区域产业发展实际和市场需求尽量靠近产业基地，采取整合和重组的形式，建好区县职业教育中心。在城乡教育布局治理中还要充分考虑乡镇中心学校与村小、教学点的协调发展和质量均衡问题、寄宿学生身心健康与安全问题、家庭教育成本额外增加问题、教育个性化培育和发展问题等多项后续工作。
（二）城乡教育经费治理城乡教育经费治理
主要从两个方面来加大统筹：一是经费投融资统筹，在确保教育经费国家和地方稳定投入的基础上，确保“三个增长”。笔者同时建议考虑出口退税政策的适当调整，将调整后的资金用于发展农村教育和普及高中教育；建议考虑成立省（市）级教育投融资公司和教育城乡统筹发展银行，作为教育融资的手段和平台；建议发行统筹城乡教育公益彩票，彩票收益重点用于解决农村教育诸项问题；建议设立统筹教育社会捐助资金管理中心，一方面加大统筹教育社会捐助资金的融资力度，另一方面提高该教育资金的使用效率和使用水平；建议在非义务教育阶段探索城乡教育股份合作制度，实现城市教育资金投入农村教育相关收益的提成分红［３］。二是经费分配统筹，在教育经费分配上应该加大对农村基础教育的投入，根据农村教育发展实际，不断提高新增教育经费用于农村的比例，加大省（市）财政对区县教育投入专项转移支付的力度，加快解决“普九”欠债的步伐，为统筹城乡教育改革良性推进做好前提准备。生均教育经费、生均预算内教育经费，特别是生均公用经费和生均预算内公用经费等方面要实行城乡学校同一标准拨付，提高各级学校生均预算内事业费标准，设立专项经费确保中心幼儿园建设、义务教育学校标准化学校建设、普通高中学校新建和改扩建、中职学校和高校基础能力建设。完善教师工资福利保障措施，各省（市）在财力允许的前提下争取自主设置农村学校、边远学校教师岗位津贴，让教育统筹元素能够与城乡空间持续结合。
（三）城乡教育师资治理
师资治理是城乡教育统筹发展的核心，它所面对的是活生生的理性经济人，他们生活在现实的物质生产活动之中，从事着对象性的社会实践，是社会整体关系网络体系中自为的分布点，相互影响又独立分布，是统筹城乡教育综合改革中治理层级最多、难度系数最大的因素，但师资治理直接关系到城乡教育质量的水平，关系到教育统筹改革的实质，因此又必须认真研究，理性解决。
城乡教育师资治理主要应从师资引入、配置、培训、交流、激励五个方面展开。第一，从师资引入角度看，由于市场逐利行为，城市引入优质师资较为容易，而农村恰好相反，这在起点处就直接导致了城乡教育发展的不平衡，因此改革城乡师资引入机制是师资治理的基础。针对目前情况，区县教育系统在招录教师时应不再明确招考学校，被录用新教师不再隶属于学校，而应隶属于系统，区县教育行政部门根据城乡实际合理配置师资，同时硬性规定新引入教师必须有在本区县内农村或边远学校２～３年从事基层教育教学工作的义务。第二，从师资配置角度看，针对目前师资队伍超编与缺编并存、大学生难进与不合格教师难出［４］等诸多的问题，应完善普通中小学编制配置和管理办法，实行城乡学校同一标准，在核定总编制内向农村地区倾斜，完善中职学校、高校教师聘用制度，中职学校实行专业教师特岗、特聘、特邀制度，加快中职学校“双师型”教师队伍建设，开展高校传统专业转型教师培训工作，加强高校中青年教师和高层次人才的引进和稳定工作。第三，从师资培训角度看，笔者曾提出以师资培训券［５］的方式降低培训成本，提升教师培训积极性，提高教师素质，加强教师继续教育，设立专项统筹经费保障农村普通中小学教师全员免费培训，用比例考核招录的方式解决农村代课教师问题，提高城市教师培训经费占工资报酬的比例，开展新一轮师资全员培训，培训内容应设立个性菜单，由教育科学院（所）提供教师自由选择培训项目，积累培训学分，培训费用由教育行政部门以培训券方式凭券支付。应摈弃单一、现实、功利的虚假培训，在有效开展专业知识、技能、能力等显性培训的基础上，更加关注教师生命、价值等隐性层面的诉求，使教师真正从内心寻找到成长的家园。第四，从师资交流角度看，应加快建立教师补充和交流机制，各区县硬性规定每年按比例组织城镇教师下乡定期支教，设置教师交流成本估算与激励机制，提升城市学校教师交流的持续动力，引导城镇超编学校教师到农村缺编学校工作，地方师范院校应逐步开展免费师范生教育试点，并选派优秀师范学生到农村进行顶岗实习。第五，从师资激励角度看，应提高教师待遇，实行绩效工资制度，城乡教师同工同酬，并动态设置农村、边远学校教师岗位津贴，使农村教师平均收入略高于城市教师，在职称评定上教师中高级职称比例设置向农村学校倾斜，设立农村教师安居工程专项资金，在城镇建设农村教师廉租公寓，努力提高教师生活水平。
（四）城乡教育办学治理
办学治理的核心是要增强学校教学活力，改善教学条件，一般意义上讲，城乡教育办学治理应该包纳三层含义：一是统筹城乡中小学危房改造，科学制定校舍维修长效机制［６］；二是统筹城乡中小学标准化学校建设，尽快制定标准化学校建设标准，同时附带开展黑板改造工程、饮水工程、厕所改造工程等；三是统筹实施城乡信息化建设工程，实施农村中小学远程教育工程，扩大远程教育工程的使用幅度，开展“一机多用”试验。除这三项办学治理之外，还应该加强学校办学体制改革，强化学校自主治学的能力，实施城乡学校特色化和协同发展建设工程，扩大政府对学校办学保障的覆盖面。积极引入社会资本发展民办教育，落实民办教育发展的各项优惠政策，创建民办教育资本运转和投融资体制，积极探索非义务教育阶段联合办学模式。强化职业教育在城乡统筹发展中的作用，探索职业教育城校互动、园校互动、集团化、连锁化办学新机制，推广实施一所城市高校或中职学校与多所农村职业学校结对发展的连锁办学模式，实施非义务教育阶段股份制办学试点工作。依托高校，建立农民工学院，以进城农民工为对象开展职业培训，毕业后经过考核可获得职业技能资格证书，加大农村劳动力的有效转移，服务统筹城乡。
（五）城乡教育管理治理
目前“以县为主”的教育管理体制，明确了区县一级对于地区教育事业的责任，有利于县（区）域内统筹改革的实施和推进。事实上，如果通过一系列实质性的区域内“捆绑式”教育管理与评价，统筹城乡教育改革在区县内率先成功是具有制度基础和可能根基的。但是统筹城乡教育改革不仅仅是区县的内部活动，还必须内含区县间的统筹，囿于各区县财力、师资、学校发展情况。鉴此，建议各省成立区县教育统筹协调办公室，专项负责教育等多重因素的不均。实现区域间的统筹协调则是一个相对困难的事，发达区县与教育弱势区县之间的教育协调工作，以省公共财政为主，同时配套区县财政，确定区县双向交流中的资金分摊机制，建立县（区）域间教育捆绑联动评价制度，设立捆绑激励奖金，制定区县帮扶优惠政策。建立政府部门联席会议制度，教育行政部门与公安部门齐抓共管，做好流动人口子女和留守儿童管理工作，与规划和建设部门做好标准化学校、寄宿制学校的建设工作，与编办和人事部门做好教师编制统筹工作等。针对目前教育督导室内设于教育行政部门督学功能有余而督政功能不足的现实，建议将教育督导室从教育行政部门剥离出来而单独设立，成立专门的教育行政执法机构，强化督政功能。
建议设立职业教育与成人教育管理局，统筹管理省（市）域内的职业院校和成人教育机构，实现管理归口的统一。按照“大部制”的总体精神，优化教育行政部门内部机构，按照教育政事分开的原则，省（市）设立单独的教育考试院和教育评估院，独立开展教育考试和评督。为便于城乡教育统筹工作的开展，应该强化省（市）教育行政部门对县（区）教育行政部门的管理，在农村设立乡镇教育管理所，作为县教育行政部门派出机构强化乡镇政府管理农村教育的职能，从人员、经费等多方面使其良性运转，增强乡镇政府对于教育统筹改革的支撑力度。
（六）城乡教育帮扶治理
城乡教育帮扶治理包括城乡区域学校帮扶和学生资助帮扶两个方面。城乡区域帮扶是城市教育主体和农村教育主体之间教育要素的相互流汇，在管理体制上不断探索捆绑发展和捆绑评价模式，在交流形式上不断深化城乡学校合作牵手机制和绩效评估机制，改变长期以来存在于教育中闭锁与僵硬的、以学校教育为中心的“封闭型教育制度”，建立富有成效、充满活力的“开放型教育制度”［７］。目前，在深入贯彻教育部下发的枟关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见枠精神的基础上，进一步研究和落实大中城市中小学教师到农村支教，探索实施农村教师特设岗位计划、顶岗实习制度，加快实现城乡名师共享、设施（校舍、设备、图书、教师、课程等）共享、教改成果共享、教育信息共享，探索城乡教师支教、轮岗新制度，实现城市条件好的学校向其他条件相对差的学校开放、校舍资源在假期向社区开放，实现校际教育资源向社区、农村开放，依托农村中小学现代远程教育成立农民网校，使农村学校成为实现农民教育培训、技术推广、就业指导以及政策咨询［８］的重要基地。加大学生资助帮扶的力度，健全学生助学制度，深化义务教育阶段免费教育制度研究，完善中职学生资助普惠制，针对目前普通高中阶段学生资助的盲区，应该统筹设立专项经费，逐步免除普通高中农村学生学杂费，非义务教育阶段应硬性规定提取每年学费的固定百分比用于资助本校贫困学生。
四、结语
城乡教育治理思路下的城乡教育统筹改革是当前教育发展必须面对的核心课题，是教育发展的内在诉求，是破解教育瓶颈的关键突破口。在经济总量水平有限、人均经济水平相对落后的我国，要实现城乡教育治理的根本性突破，就必须要在治理设计中体现出层次意识，从而推动改革循序渐进。同时还要从纵向展开和横向展开的角度，以非饱和性、简约性、均衡性、调节性、规划利用五大原则［９］为依据，加快设计城乡教育统筹发展指标体系。冲破城乡教育治理的各项藩篱，真正促成城乡教育公平和科学发展。
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